进一步完善农村公共服务的建议

作者: 来源: 添加: 2012-12-31 点击:2037
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                                                                                                                    全国政协委员 张周平

        农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的,为农村居民公众利益服务的事务。这些需要主要包括确保每个农村居民享受基本福利或服务的权利,如义务教育、公共卫生、社会保障、社会救济、安全、交通、电力、通信等各种基本权利,并保证农村经济、社会和土地的协调发展,促进相关集体的公共利益,创造农村经济、社会和环境协调发展的条件。目前,我国农村公共服务供给机制不适应保障公共服务的要求,这是导致农村公共服务供求矛盾的根源。建立与完善农村公共服务供给机制体系对有效提供农村公共服务,缩小城乡差别、缓解社会矛盾、构建和谐社会具有重大作用和深远意义。
        一、农村公共服务供给机制的现状分析
        随着经济社会的不断发展,我国大部分地区出现了公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共服务短缺之间的突出矛盾。首先,农村公共服务供给与农民需求尚有一定的差距。目前,我国的农村公共服务供给机制是一种典型的"自上而下"的供给决策程序。几乎所有的农村公共服务全部由政府生产与提供,造成政府高成本运行、低效率回报的全能政府。结果不仅导致政府机构臃肿,加重了国家财政负担,农村公共服务没有竞争压力和动力,降低了公共服务供给的效率。而且降低了转移支付资金的利用效率。
        二、农村公共服务供给机制的问题分析
        (一)农村公共服务供给缺少有效的农民参与机制。由于缺乏农民的有效参与,农民在现实中所享用的公共产品数量少、品质低,难以满足他们在生产和生活中的基本需要,也没有任何渠道表达这种不满,更没有依据资源条件选择所需求的公共产品的政治和社会机制。农民在公共服务上的真实利益诉求难以通过顺畅的渠道得到表达和满足,这是造成农村公共服务供需不均衡的重要原因。
        (二)地方政府公共服务职能不清、财力不足。因公共服务职能界定不清,地方政府承担了部分应由中央政府承担的职能。如:农村基础教育、公共卫生、计划生育、优抚保障、民兵训练等。由此导致地方政府在农村公共服务供给方面出现“缺位”与“越位”,一方面农民需要的公共服务供给数量不足,供给效率低下;另一方面地方政府采用“自上而下”的决策机制,所提供农村公共服务难以满足农民的实际需求。
        此外,自1994 年分税改革和2002年所得税收入分享改革等多次调整以后,政府间财政关系逐步规范,初步形成了适应社会主义市场经济体制基本要求的财税体制框架。但由于目前中央和地方财力与支出责任不对称,权责不清,直接影响了政府公共服务和效率。据调查,2005年中央财政支农支出为147.53亿元,地方支农支出1644.87亿元,地方是中央的11倍;文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587.67亿,而地方支付高达5516.51亿,地方高出8倍;支援经济不发达地区的支付中仅拨付6.66亿,而地方承担了188.76亿,地方是中央的28倍,显然地方承担着主要的财政责任。中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一,中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少,相反,地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一,增加了地方供给基本公共服务的难度,影响了地方基本公共服务的公平性。
        (三)农村公共服务供给缺少长效筹资机制。主要表现在缺少农村公共服务筹资的法律保障机制。公共服务的投入往往需要通过立法来给予保障,但我国目前尚缺少有关农村公共服务筹资方面的法律法规。此外,部分农村公共服务筹资制度安排不合法。由于缺少对预算外资金收入和使用的制度约束,预算外收入在很多基层政府演变成政府各部门的乱收费。在这样一种缺少严格制度约束的条件下,很容易造成农村公共服务生产成本向农村居民和企业转嫁的现象,其结果必然加重农民和企业的负担。
        三、建立与完善农村公共服务供给机制体系
        (一)建立与完善农村公共服务需求表达机制,形成“自下而上”与“自上而下”相结合的公共服务供给决策机制。农村公共服务需求表达机制建设包括两个层面:一是建立农民参与农村公共服务供给决策机制,形成选择需求表达的有效性基础;二是建立公共服务供给主体对农民需求敏感反应机制,使得农民需求表达成为公共产品供给中的关键环节。而农村公共服务需求表达机制的逐步建立和完善必然形成一套完善的“自下而上”与“自上而下”相结合的农村公共服务供给决策机制。
        (二)进一步完善中央政府与地方政府农村公共服务供给分担体制。严格划分中央与地方公共服务职责,使各级政府农村公共服务的职责与能力相匹配。中央政府在原则上应当负责公益性覆盖全国范围的农村公共服务供给,这主要包括所形成的资产处于非生产经营领域的投资项目,例如国防、行政、司法部门,以及文化、教育、科技、体育、卫生、环保、广播电视等等各项事业以及社会团体的投资项目。各级地方政府主要负责各自辖区内的农村公共服务供给,主要用于弥补地方财力不足,应对危机和抗击自然灾害,改善民生和生态环境保护,推动地方经济社会的持续发展等方面。根据我国实际情况,应按照基本公共服务均等化的要求,力求公平地分配地方政府转移支付的资金,建立与完善农村公共服务供给的资金保障机制。同时要求地方对转移支付资金必须公平分配,以实现基本公共服务的财政供给均等化。为此,增加部门经费开支透明度,提高受服务对象的知情权、参与权,是保障公共财政转移支付资金高效利用的有效办法。
        (三)建立与完善农村公共服务供给的激励与约束机制。首先,建立各级政府农村公共服务评价指标体系。在“十二五”规划中已经开始注重公共服务方面的指标,并将其作为配置财政、税收等公共资源的重要依据。下一步还应制订适合各级政府、同级政府不同部门的评价指标体系。其次,逐步实现农村公共服务供给决策、执行分开。今后应将服务性职能部门从政府剥离出来,成立专门的执行机构,与市场中的其他经济组织一起共同完成农村公共服务执行任务;政府核心部门专司公共服务决策,形成符合我国国情的行政决策和执行分开模式。再次,建立中央对地方的农村公共服务问责制。一方面应加强统计部门的垂直管理,减少各级政府对统计过程和结果的干预,尽快将农村基本公共服务指标细化并纳入统计范围;另一方面,要加强对地方政府农村公共服务的审计和监察,保证在农村公共服务供给中财政资金足额、合理、高效率的使用。
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